Accord-cadre à bons de commande pour des prestations de formation

En bref

Un accord-cadre à bons de commande est l’outil adapté quand vous achetez des formations récurrentes dont le volume varie : vous mettez en concurrence une fois, vous commandez session par session, sans remise en concurrence. Trois conditions pour que ça tienne :

• Un maximum obligatoire depuis le décret du 23 août 2021, en valeur ou en quantité.

• Un catalogue décrit assez précisément pour que chaque bon de commande se contente de piocher dans des prestations déjà contractualisées (art. R. 2162-13 du Code de la commande publique).

• Des prix fixés à la passation, jamais renégociés à la commande.

Le reste est une affaire de calibrage : allotissement, minimum, délais de commande, suivi de consommation. C’est précisément là que les dossiers que nous auditons déraillent le plus souvent, dans les collectivités comme dans les CROUS et les hôpitaux.

Pourquoi l’accord-cadre à bons de commande est adapté aux formations

Un plan de développement des compétences ne se déroule jamais comme prévu. En janvier, vous annoncez 70 sessions ; en octobre, une réorganisation en ajoute quinze et la direction des routes en annule huit. Aucun marché à prix forfaitaire ne sait absorber ça.

L’accord-cadre à bons de commande, si. Vous fixez le cadre une fois : catalogue, programmes, prix unitaires, engagements de qualité, plafond. Puis vous émettez des bons de commande au fil de l’eau, sans négociation ni remise en concurrence préalable (art. R. 2162-14). Une session se commande en dix minutes, pas en trois semaines de consultation.

Attention à un point de bascule. Dès qu’une demande ne figure pas au catalogue – une formation « sur mesure » construite pour un service, une ingénierie de parcours – le bon de commande ne suffit plus. Il faut soit un accord-cadre composite, avec une part exécutée par marchés subséquents (art. R. 2162-3), soit une consultation dédiée. C’est un choix à faire avant la publication, pas en septembre quand la demande arrive.

Un accord-cadre reste par ailleurs un marché public : même publicité, mêmes critères, même procédure que pour vos autres achats. La définition de l’accord-cadre et son cadre juridique général sont détaillés sur notre page dédiée ; ici, nous traitons uniquement le cas d’usage formation.

Ce que dit le Code de la commande publique (minimum, maximum, bons de commande)

Trois articles et une date suffisent à cadrer le sujet. La date : le 23 août 2021, entrée en vigueur du décret n° 2021-1111, qui a supprimé la possibilité de conclure un accord-cadre sans maximum.

• Art. L. 2125-1 : quatre ans maximum pour une collectivité, un CROUS ou un hôpital (pouvoir adjudicateur), huit ans pour une entité adjudicatrice, sauf exception dûment justifiée. Les reconductions comptent dans ce plafond.

• Art. R. 2162-2 : si l’accord-cadre fixe toutes les stipulations contractuelles, il s’exécute par bons de commande. Si ce n’est pas le cas, il donnera lieu à des marchés subséquents.

• Art. R. 2162-4 : deux configurations seulement, désormais : minimum et maximum, ou maximum seul. Le « sans minimum ni maximum » a vécu – la CJUE l’avait condamné le 17 juin 2021 (Simonsen & Weel, C-23/20), le Conseil d’État a précisé les effets dans le temps le 28 janvier 2022 (n° 456418).

• Art. R. 2162-13 : le bon de commande est un écrit qui précise celles des prestations, décrites dans l’accord-cadre, dont l’exécution est demandée, et en détermine la quantité.

• Art. R. 2162-5 : les bons ne peuvent être émis que pendant la validité de l’accord-cadre ; leur exécution peut déborder un peu, à condition de ne pas contourner l’obligation de remise en concurrence périodique.

Une conséquence pratique que beaucoup d’acheteurs découvrent trop tard : la valeur estimée du besoin, celle qui détermine la procédure et la publicité, c’est le maximum, pas votre prévisionnel « réaliste ». Gonfler le maximum « pour être tranquille » fait basculer le dossier dans un autre régime et envoie un signal de volume que le marché ne tiendra pas.

Bonne nouvelle côté procédure : la formation relève des services sociaux et autres services spécifiques. La procédure adaptée reste donc possible quel que soit le montant, ce qui laisse de la place pour négocier le format pédagogique plutôt que de subir un formalisme inutile.

Structurer l’accord-cadre : mono ou multi-attributaire

Mono-attributaire, un titulaire par lot. Un interlocuteur, un calendrier, une facture. C’est le montage le plus simple à piloter et, dans nos missions, celui qui produit le moins de litiges sur les formations de catalogue.

Multi-attributaire, plusieurs titulaires par lot. Séduisant sur le papier, nettement plus exigeant dans les faits : les bons de commande sont émis sans remise en concurrence, multi-attributaire compris. La répartition doit donc être entièrement écrite d’avance, avec des règles objectives : émission en cascade (on sollicite le mieux classé, puis le suivant s’il ne peut répondre), tour de rôle, ou plafond par titulaire. Cette lecture est celle de la réponse ministérielle n° 5530 (JO Sénat du 18 décembre 2008), toujours citée par la DAJ.

Ce qui ne marche pas : « le coordonnateur répartira équitablement entre les titulaires ». On ne répartit pas à l’intuition. On applique une règle annoncée, et on garde la trace de chaque commande par titulaire – sinon la première session attribuée au « mauvais » organisme devient un contentieux sur l’égalité de traitement.

Le montage le plus mature reste l’accord-cadre composite autorisé par l’article R. 2162-3 : une partie exécutée par bons de commande (le catalogue), une partie par marchés subséquents avec remise en concurrence (les formations spécifiques, l’ingénierie, les parcours certifiants). À condition d’identifier clairement, dans le règlement de la consultation, quelles prestations relèvent de quelle partie.

Allotir les formations (par domaine, par niveau, par public)

L’allotissement est la règle. En formation, il est surtout un levier : il ouvre le marché aux organismes régionaux et aux indépendants, qui ne peuvent pas couvrir douze domaines mais excellent sur un.

Trois découpages, trois effets :

• Par domaine – bureautique, management, RH, marchés publics, prévention, numérique, langues. Le plus lisible, le plus robuste. Un lot = une famille pédagogique = des offres comparables.

• Par niveau – initiation, perfectionnement, expert. Pertinent sur la bureautique ou les langues, risqué ailleurs : vous multipliez les titulaires pour un même besoin.

• Par public – encadrants, techniciens, agents de terrain. À manier avec précaution : un module « conduite d’entretien » concerne les encadrants de trois directions. Découpé par public, il se retrouve dans deux ou trois lots, à des prix différents.

Sur un acheteur multi-sites (CROUS avec plusieurs résidences, hôpital d’un GHT), ajoutez un axe territorial : deux ou trois lots géographiques, avec des prix qui intègrent les déplacements. Cela évite de payer un formateur parisien trois heures de train pour une session de quatre heures à Tulle.

Le calibrage compte autant que le découpage. Un lot qui pèse moins de 40 000 € HT sur quatre ans attire peu d’organismes sérieux. À l’inverse, au-delà de dix à douze lots, la charge de suivi – analyse des offres, convocations, factures, tableaux de bord – dépasse le gain concurrentiel. Nous voyons régulièrement des consultations à quinze lots dont trois reviennent infructueux et se règlent dans l’urgence, en décembre.

Dernier réglage possible : limiter le nombre de lots attribués à un même candidat (art. L. 2113-10). C’est autorisé, à condition de l’annoncer et de prévoir la règle d’attribution en cas de plafond atteint. Utile pour éviter qu’un organisme régional rafle tout et que le lot 7 se retrouve sans aucun candidat.

Fixer le minimum et le maximum sans se piéger

Le maximum est un plafond : au-delà, l’accord-cadre ne vous autorise plus à commander. Il n’oblige pas le titulaire à tout fournir, mais il borne vos droits.

Le minimum, lui, est un engagement financier de l’acheteur. S’il n’est pas atteint, le titulaire peut réclamer le manque à gagner, calculé sur la marge qu’il aurait dégagée (CE, 19 décembre 2012, n° 350341). Et sans minimum, pas d’indemnité du tout en cas de commandes faibles (CAA Lyon, 23 mai 2024, n° 23LY01182). D’où la règle que nous appliquons : un minimum seulement là où le besoin est quasi certain.

Concrètement, sur un accord-cadre formation :

• Minimum réaliste sur les formations réglementaires – sauveur secouriste du travail, habilitations électriques, sécurité incendie, formation obligatoire des agents. Ces sessions ont lieu, quoi qu’il arrive.

• Pas de minimum sur la bureautique, les langues ou le catalogue « développement personnel » : le volume y varie du simple au triple selon les années.

• Un minimum par lot, pas un minimum global. Un global masque les lots qui ne décollent pas.

• En quantité quand c’est possible (stagiaires-journées), en valeur sinon. Une quantité se vérifie plus facilement qu’un montant.

Exemple de calibrage sur quatre ans, pour une collectivité de 1 200 agents :

Deux détails qui coûtent cher. Précisez si le minimum s’apprécie par période de reconduction ou sur la durée totale : la jurisprudence raisonne période par période, et l’ambiguïté se paie en contentieux. Et laissez de l’air sous le maximum : l’augmenter en cours d’exécution n’est pas un réglage de curseur, c’est une modification du contrat, admise seulement dans les cas limitativement prévus par le Code.

Rédiger les bons de commande : mentions obligatoires et bonnes pratiques

Le bon de commande ne crée pas d’obligation nouvelle. Il actionne une obligation déjà contractée. Tout ce qu’il contient doit donc se rattacher à une clause de l’accord-cadre.

Les mentions que nous retrouvons dans un bon de commande formation propre :

• numéro et date du bon, référence de l’accord-cadre et du lot ;

• identification du titulaire et du service acheteur ;

• intitulé de la formation tel qu’il figure au catalogue, avec le cas échéant son code ;

• objectifs pédagogiques et public visé ;

• nombre de stagiaires, nombre de sessions, durée en heures ;

• dates et lieu, format, coordonnées de l’interlocuteur ;

• prix unitaire applicable et montant total HT, TVA le cas échéant ;

• délai de démarrage, délai de confirmation par le titulaire, modalités de facturation ;

• pièces exigées : feuilles d’émargement, attestations, supports.

Trois pratiques qui évitent les ennuis. Un signataire habilité et un seul : un bon de commande signé par un chef de service non délégataire est un engagement contestable. Aucune commande verbale : un mail du responsable formation n’est pas un bon de commande, et en cas de litige sur une session annulée, la charge de la preuve vous incombe. Aucune négociation : demander « un geste pour trois sessions » revient à négocier hors procédure, ce que l’article R. 2162-14 interdit.

Deux documents à ne pas confondre : le bon de commande et la convention de formation. Cette dernière est exigée pour chaque action, avec son contenu propre – objectifs, moyens, durée, modalités de suivi et de sanction, prix et modalités de règlement (art. L. 6353-1 et D. 6353-1 du Code du travail). Un bon de commande ne la remplace pas. Vérifiez aussi, au sourcing puis à la commande, la déclaration d’activité de l’organisme, et sa certification Qualiopi lorsqu’elle est requise.

Prévoyez enfin les règles du quotidien dans le CCAP : délai de commande (21 jours avant la session, par exemple), nombre minimum de participants pour maintenir une session, conditions d’annulation et de report, remplacement d’un intervenant. Ce sont ces quatre lignes qui règlent 80 % des désaccords.

Suivre l’exécution et anticiper la consommation du maximum

Un accord-cadre formation sans tableau de bord est un chèque en blanc. Trois indicateurs suffisent :

1. La consommation : montant commandé et facturé par lot, rapporté au maximum. Un point par trimestre, avec alerte à 80 %.

2. La réalisation : sessions commandées, sessions tenues, taux de présence. Un écart de 10 à 15 % entre inscrits et présents est banal ; au-delà de 25 %, le problème vient du ciblage ou du calendrier, pas du formateur.

3. La qualité : évaluations, réclamations, respect des engagements. Sans données, les engagements n’existent pas.

Le maximum atteint, c’est terminé : plus aucune commande possible sur ce support. La CJUE l’a dit sans détour le 14 juillet 2022 (EPIC Financial Consulting, C-274/21) – sauf modification non substantielle, un acheteur ne peut plus se fonder sur un accord-cadre dont le maximum est consommé. Or une consultation formation prend trois à cinq mois en procédure adaptée, et souvent un trimestre de plus si un lot est infructueux. Lancez la suivante douze à dix-huit mois avant le terme, pas quand le plafond clignote.

Côté facturation, une règle simple : pas d’émargement, pas de paiement. Et si vous constatez, à mi-parcours, que le minimum ne sera pas atteint, documentez la baisse d’activité et anticipez l’indemnisation plutôt que de découvrir la réclamation en fin d’exécution.

Les erreurs fréquentes

• Publier un accord-cadre « sans minimum ni maximum ». Impossible depuis 2021. Encore vu dans des DCE de 2026.

• Oublier le maximum dans l’avis de marché. La rubrique quantité ou étendue globale doit rester renseignée, ne serait-ce qu’à titre prévisionnel.

• Un catalogue flou. « Formations bureautiques, tous niveaux » ne permet pas de commander un module Excel tableaux croisés. Résultat : des commandes hors périmètre, donc irrégulières.

• Un minimum trop haut sur un lot volatil. Vous vous engagez sur un volume que la direction des finances ne votera pas.

• Un multi-attributaire sans règle de répartition. La première session attribuée à la main suffit à fragiliser tout le contrat.

• Confondre prix journée/formateur et prix par stagiaire. Deux organismes à 1 200 € la journée ne livrent pas la même prestation ; comparez toujours à unité d’œuvre identique.

• Empiler reconductions et durée. Trois reconductions d’un an plus deux années fermes font cinq ans : au-delà du plafond légal de quatre ans pour un pouvoir adjudicateur.

• Signer les conventions de formation après la session. Elles doivent précéder l’exécution.

Faites auditer votre prochain accord-cadre formation

Reprenez le dernier DCE formation de votre structure. Regardez trois choses : le maximum est-il cohérent avec vos quatre dernières années ? Le catalogue permet-il de commander sans improviser ? Et qui, dans la maison, sait ce qui reste disponible sur le plafond ?

Ce diagnostic prend une demi-journée. Notre cabinet, qualifié OPQCM, réunit des acheteurs et des juristes de la commande publique pour le mener avec vos équipes. Demandez le diagnostic gratuit de vos achats de formation : vous repartez avec un avis écrit sur votre accord-cadre et les points à corriger avant la prochaine consultation.

FAQ

Peut-on conclure un accord-cadre à bons de commande sans minimum ? Oui. Depuis le décret du 23 août 2021, l’article R. 2162-4 permet deux formules : minimum et maximum, ou maximum seul. L’absence de minimum est même souvent la bonne option sur les formations à volume volatil. Conséquence à assumer : sans minimum, le titulaire ne peut réclamer aucune indemnité si vous ne commandez rien.

Que se passe-t-il si nous dépassons le maximum ? Vous ne pouvez plus émettre de bons de commande sur ce support. Poursuivre reviendrait à attribuer sans publicité ni mise en concurrence. Les seules issues sont un nouveau marché, un autre accord-cadre, ou une modification admise par le Code – hypothèse étroite. Anticipez la relance plutôt que de bricoler un avenant.

Un titulaire peut-il contester un bon de commande ? Oui, s’il l’estime non conforme à l’accord-cadre : prestation hors catalogue, quantité au-delà du maximum, prix différent du BPU. Dans le périmètre contractuel, il doit exécuter puis réclamer ; un refus unilatéral l’expose à des pénalités et à une résiliation. Votre meilleure protection reste un bon de commande précis et une trace écrite des échanges.

Quelle est la durée maximale d’un accord-cadre formation ? Quatre ans pour une collectivité, un CROUS ou un hôpital, huit ans pour une entité adjudicatrice, sauf exception dûment motivée. Les reconductions sont incluses dans le calcul. Les bons de commande doivent être émis pendant cette période ; leur exécution peut se prolonger quelque peu, sans organiser un contournement de la remise en concurrence.

Faut-il une convention de formation en plus du bon de commande ? Oui, pour chaque action. La convention, prévue par les articles L. 6353-1 et D. 6353-1 du Code du travail, porte les objectifs, les moyens, la durée, les modalités de suivi et le prix. Le bon de commande, lui, déclenche l’exécution dans le cadre de l’accord-cadre. Deux documents, deux fonctions.

Sources

• Code de la commande publique (partie législative et réglementaire) – Légifrance

• Fiche technique DAJ « Les accords-cadres » (version 2026)

• Les accords-cadres – Direction des affaires juridiques de Bercy

• Article L. 2125-1 du Code de la commande publique (durée des accords-cadres) – Légifrance

• Article D. 6353-1 du Code du travail (convention de formation) – Code du travail numérique

• Qualiopi, certification qualité des prestataires de formation – ministère du Travail

• Commande publique : seuils, fiches et conseils aux acheteurs – collectivites-locales.gouv.fr